在现代经济社会中,政府预算早已超越了单纯的财政范畴,而具有更丰富的内涵。也就是说,预算已将公共政策的运作和公共资源的配置融入正式的政治程序,并成为政治过程的核心。没有预算的支持,任何政策和战略目标都是空洞而无法实现的。政府通过做出承诺和兑现承诺完成施政过程。而预算将政府的承诺转化为具体的行动方案和“财务的语言”(资金安排),通过为政府偏好的支出项目提供资金,通过削减、终止或否决低价值的支出项目,直接影响政府行政“作为”或“不作为”,从而加强了政府承诺的可信度和公共政策的有效性。此外,预算还通过相关的文件详细说明政府的职责和法定义务,将政府的行为约束在法律框架内。从这一意义上来说,预算已成为政府施政最重要、最恰当的工具,对政府施政和社会经济发展具有深远的影响。
然而,由于认识的局限性和受转轨进程的阶段性目标的制约,预算制度的改革和建设在相当长的一段时期并未受到包括俄罗斯和中国在内的转轨国家应有的重视,只是在预算主体——政府的职能作用得到强化后才逐步演变为政府改革的重心。
转轨进程中政府职能定位的演变
自1991年独立以来,俄罗斯走过了一条极其艰难的转轨之路。这一转轨进程大致可划分为两个阶段或两个时期,即叶利钦激进转轨时期和普京渐进改革时期。在这两个不同时期,俄罗斯政府的职能定位也发生了巨大的变化。
在经济转轨之初,叶利钦·盖达尔政府采用以萨克斯为首的西方专家参与制定的“休克疗法”,遵循以货币主义为核心的新自由主义经济学说,选择了自由市场经济模式。根据“华盛顿共识”改革方案,俄罗斯实行了“弱政府”的政治架构,其特点是对自由市场经济体制的自发性资源配置功能深信不疑,力图将政府在经济发展中的作用控制在尽可能小的范围。然而,市场化进程是一个经济社会全方位转化的过程,经济自由化只是其中的一个方面。事实上,经济自由化程度的绝对提高在俄罗斯是以牺牲国家和政府对社会经济的干预能力为代价的。
对此,俄罗斯知名经济学家格拉济耶夫指出:“华盛顿共识”强加给俄罗斯的“休克疗法”,其实质就是使政府自动放弃了对经济的调控,并限制了政府维护法律制度的职能,从而导致国家政治混乱、联邦控制力减弱、经济急剧衰退、人民生活水平大幅度下降、人口锐减、对国家财产的分配被犯罪分子和寡头所独占。波兰经济学家科勒德克进一步指出:“转轨并不意味着社会会让自由市场的盲目力量独自主宰其命运。只有当市场完全成熟,没有缺陷并有效地为政策所控制时,它才能完全自由。只要这一点是错误的,即自由市场能最好地为自由社会服务,那么政府就必须干预市场的运作,使之服从于社会的需要。”
为此,普京上台后即强调应加强政府的调控作用,并提出了“以国家调节为中心的控制与发展”改革方案。在此背景下,作为政府宏观调控的重要手段与实现国家战略发展目标的重要工具——预算制度的改革和完善被置于前所未有的高度,受到了极度的重视。普京在就职总统后不久即在预算咨文中指出:俄罗斯的预算制度已不适应市场经济的发展,必须进行改革和重建;俄罗斯“预算制度的改革应有助于促进经济稳定增长,有助于政府履行施政承诺,减少社会不平等现象,使国家支出取得高效益”。
“结果导向的中期预算”改革的路径
在经过了近10年一轮又一轮的政治经济改革浪潮,民主宪政制度基本确立、市场经济体制基本形成后,俄罗斯公共关系领域一系列基础性改革终于启动并顺利实施。这一领域改革的核心就是实施在西方发达国家广泛采用的“结果导向的中期预算”,其实质就是在长期预测的总额控制内,根据未来社会经济发展的优先方向,在预算资金管理者间或直接在各级预算间分配预算资金,完成公共支出管理由“管理支出”向“管理结果”模式的过渡。这一改革始于2000年,计划于2008年结束。
俄罗斯联邦中期预算的内容极为丰富,不仅包含对未来数年间财政收支状况、国内外宏观政治经济形势的分析和预测,而且还包括针对国家政策优先方向协调财政政策措施的制定和实施。根据俄罗斯联邦预算改革构想的要求,俄罗斯中期预算不仅要明确预测未来3年间预算收入和预算支出的规模与构成,以及由整个经济能力发展所决定的抵偿各种支出的可能性,而且要测算出各年度的经济增长率、失业率、物价水平及消费、投资、进出口等一些重要的经济社会发展指标,以作为测算政府财政收支的依据和运筹私人投资与消费决策的参考。
2006年对于俄罗斯预算制度改革来说具有划时代的意义。在这一年,俄罗斯第一次编制了中期预算,俄罗斯联邦年度预算第一次成为它的一部分;从这一年起,俄罗斯预算编制第一次开始以国家战略方针、政策目标和优先发展方向为基础,联邦预算支出首次同政府政策目标结合在一起;也是从这一年开始,不论是联邦政府,还是联邦主体政府和其他地方政府,在编制预算时都必须明确列示出各自的发展目标、可计量的预期成果,并确保预算政策的连续性、可预见性、透明性和公开性。所有这一切表明,俄罗斯的预算管理已进入了一个新的历史时期,实现了质的飞跃。
