(五) 将支出义务划分为“现行义务”和“新批准义务”,以保障国家战略目标的实现

    所谓“现行义务”是指预先由法律法规、合同、协议或预算等具有法律效力的文件确定某种规模和结构且被强制性地纳入年度预算的各类支出义务。这类支出义务是俄罗斯最传统、也是最主要的支出义务形式,约占90%—95%。

    而“新批准义务”则是指以国家战略目标和政策优先发展方向为出发点,在效率评估的基础上及在中期财政计划的预算限额内,通过竞争方式确定的新增预算义务。增设“新批准义务”的目的就在于:在预算资金分配过程中引入竞争机制,集中反映国家政策的优先方向,有效提高预算的实施效率。“新批准义务”通常为:提高当前或实施新的对居民的转移支付;提高工资、货币补贴;提前偿还国家(地方)债务;提供超出俄罗斯联邦法律法规所要求的国家(地方)服务;提高当前预算支出或新增预算拨款;实施新的预算投资;增加预算贷款;等等。

     简单评述

    公共支出管理的三个基本目标是加强预算总额控制、按照战略意义的先后次序分配财政资金、提高财政资金的使用效率。结合公共支出管理的三个基本目标,反观俄罗斯预算改革不难发现,俄罗斯预算改革正是围绕这三个目标开展和实施的。俄罗斯“结果导向的中期预算”改革的实质就是在对预算资金进行总额控制的基础上,根据未来社会经济发展优先方向划分预算资金,建立预算支出结果监督机制,提高预算机构运营效率。

    俄罗斯“结果导向的中期预算”改革的几个方面也充分证明了以下几点:首先,中期预算明确规定了未来几年间俄罗斯预算收入总量、支出总量、盈余/赤字总量和债务总量的限额,制定了预算规模和结构变更的规则,实行了“自上而下”的预算资金分配方式,从而保障了预算资金总额控制的完成;其次,将支出义务划分为“现行义务”和“新批准义务”,既可保障国家基本职能的履行,又可为国家政策的优先方向配备充足的资金;再次,专项预算的实施建立了全新的预算效率评价体系和机制,为提高预算运作效率创造了前提条件;最后,预算分类体系改革不仅使俄预算管理方式与国际标准接轨,更为重要的是形成了一套更为合理的预算制度和预算资金管理机制,为提高预算机构运营效率提供了技术支持。

    通过“结果导向的中期预算”的实施,俄罗斯已极大地提升了其在国际预算管理中的地位:已超过其他同样实施“结果导向的中期预算”改革的前社会主义国家,计划在2008年赶超美国和法国,并逐步向公共支出管理水平最高的新西兰和澳大利亚等国靠拢.。
    然而,在俄罗斯预算制度改革的进程中,也产生了不少新的问题和矛盾。例如,在“结果导向的中期预算”的实施过程中,宏观经济预测可靠性不足,存在大量的“无财政资金保障委托”;缺乏必要的外部条件,如税收法律处于不断变化之中、预算收入受国际经济环境影响大、预算支出受制于正在进行的结构改革等。俄罗斯有关学者和官员指出,在未来的改革中,应由相应的政府执行机构确定与中期预算编制相关的程序,如财政规划的形成程序(包括“现行义务”和“新批准义务”的划分)。

    俄罗斯在国际预算管理中的地位变化

    预算编制中经济指数的审批和应用程序、国家政策优先方向和目标的编制程序、预算政策实施结果的确定和评估程序等。除此之外,还应确定预算指数预测与宏观经济之间的联系方式,制定用于编制预算的宏观经济预测基本方法,建立预测收入随宏观经济指数(包括国际经济环境)和税收法律变化的稳定的评估机制,以切实提高中期预算的功效。

    在中期预算实践中,尽管俄罗斯近期采取的措施更注重发挥专项预算的优势,但这些专项预算的编制、实施程序和方法与国际标准相去甚远。许多专项预算的目标和预期结果模糊不清,没有明确的评估标准和指标;大部分专项预算的方向超出了执行部门的职权,没有明确的财务和预算保障硬约束;在大多数情况下,专项预算实施的管理责任被多个执行机关分割开来。于是,大部分专项预算资金成为各执行机构的一次性预算补充拨款,被用于日常事务;小部分专项预算资金的使用则因预算目标和结果的不明确和预算执行的责任心不强也发生了改变。要克服这些不足,就必须对俄罗斯联邦政府关于联邦专项预算的编制、批准和实施的程序法,以及联邦执行机构履行相应程序的法规进行变更。

    由上述分析可以发现:对于转轨进程中的国家来说,缺乏良好的预算制度将使得财政资源无法被准确地导向政府施政的重点和优先领域;低价值的项目长期占用和消耗大量稀缺的财政资源是导致政府施政能力和施政绩效无法提高的重要原因。所有这一切最终带来政府承诺苍白、可信度下降的极其严重的后果。而鉴于预算制度与国家其他政治经济领域密切相关,作为提高国家管理效率的施政工具的预算体系改革,只有在全面理顺国家管理机制的情况下才能取得最大的成效。这也是俄罗斯预算制度改革及完善的方向和目标。